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                行業動態

                公司新聞

                • 所屬欄目: 公司新聞
                • 發布時間:2018-04-12
                • 責任編輯:本站
                • 閱讀次數:71

                對當前和未來輸配電價定價辦法的認識與思考

                2017年新年伊始,國家發展改革委公開發布《省級電網輸配電價定價辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》),此時距征求意見截止日期不足40天,速度之快出乎意料。對比征求意見稿,全文修改不足10處,變動之少出乎意料。除一處文字刪減、兩處順序調整、三處新增限定約束外,修改主要是“以盡可能低的價格為用戶提供優質的輸配電服務”、“其他費用按不高于監管周期新增固定資產原值的2.5%核定”、“營運資本按不高于監管周期前一年電力主營業務收入的10%核定”,管制之嚴出乎意料。

                對當前輸配電價定價辦法的認識

                總的來說,《辦法》聽取了多方意見建議,總結了各地試點經驗,借鑒了國際成熟做法,以制度、體制、機制建設為核心,有助于實現“建立規則明晰、水平合理、監管有力、科學透明的獨立輸配電價體系”的改革目標,是“管住中間”制度框架的重要組成,更是公益性和調節性以外的發用電計劃放開、電力市場化交易、售電側放開等“放開兩頭”改革的必要基礎和先決條件,有助于推動我國電力市場化改革總體進程加快。

                總結國內外實踐經驗與學術研究,輸配電價的制定一般分為兩步:第一步是收入的確定,是為“總”,解決“電網公司總共可收多少錢”的問題。通過確定電網企業從輸配電價可獲得的收入總額,既體現政府的成本收益管制舉措,又以激勵約束機制敦促電網降低成本、提高效率。第二步是價格的確定,是為“分”,解決“每個用戶該交多少錢”的問題。通過確定電網用戶以輸配電價的形式應當支付的費用,既反映為不同用戶提供輸配電服務的真實成本,又以有效的價格信號促使用戶合理使用輸配電網絡。

                第一步:準許收入管制

                在準許收入管制方面,《辦法》事實上以成本加成為主,輔以上限管控、標桿對比等激勵約束舉措。

                所謂成本加成,即以嚴格的成本監審為基礎,電網企業的準許收入等于準許成本加合理收益。其中,準許成本由折舊費和運行維護費構成,區分基期準許成本和監管周期新增(減少)準許成本。折舊費由固定資產投資額、計入固定資產比率、定價折舊率等因素決定;運行維護費包括材料費、修理費、職工薪酬、其他費用等,主要按固定資產原值的一定比例核定。準許收益由可計提收益的有效資產、準許收益率兩個因素決定??捎嬏崾找娴挠行зY產包括嚴格界定后的固定資產、無形資產、營運資本等。準許收益率由資產負債率、權益資本收益率、債務資本收益率等因素決定,其中權益資本收益率參考國家10年期國債平均收益率加不超過4個百分點核定,債務資本收益率參考人民幣貸款基準利率核定。

                所謂激勵約束,即以上限管控、標桿對比等措施調動電網企業加強管理、降低成本的積極性,提高投資效率和管理水平?!掇k法》通過上限管制舉措對電網企業進行嚴格約束,主要體現在:一是在可計提收益的有效資產中,營運資本按不高于監管周期前一年電力主營業務收入的10%核定;二是電網投資與電量增長、負荷增長、供電可靠性不匹配的成本費用不納入準許收入,鼓勵工程造價節約,追求精益投資?!掇k法》通過標桿對比舉措對電網企業進行積極激勵,主要體現在:一是以人民幣貸款基準利率為標桿核定債務資本收益率,電網企業低成本借貸所節約的成本50%獎勵給電網企業;二是以政府核定線損率為標桿,實際運行中的高出風險由電網企業承擔,低于的收益由電網和用戶各分享50%;三是準許收入與供電可靠率和服務質量掛鉤,達不到標準相應降低下一監管周期準許收入,超過標準時適當提高下一監管周期準許收入?!掇k法》中部分舉措將上限約束與標桿對比結合,主要體現在:一是監管周期新增準許成本中材料費、修理費、其他費用等運行維護費用,分別按不高于監管周期新增固定資產原值的1%、1.5%、2.5%核定,同時參考歷史成本與同類型電網企業的先進成本標準;二是非政策性有效資產的權益資本收益率,按國家10年期國債平均收益率加不超過4個百分點核定,既規定了明確的上下限,又可考慮地區差異。

                第二步:輸配電價制定

                在輸配電價制定方面,《辦法》主要采用了分電壓等級成本傳導、區分用戶類別的電量郵票法。

                電量郵票法以電量的多少作為承擔準許收入比例的衡量標準,簡單地說就是輸配電價等于準許收入除以輸配電量。分電壓等級成本傳導,是指下一電壓等級的準許總收入由本電壓等級準許收入和上一電壓等級傳導的準許收入構成。分用戶類別,是指原則上分為大工業用電、一般工商業及其他用電、居民用電和農業用電三類,與現行銷售電價分類保持一致。

                除由郵票法決定的電量電價(計價單位為元/千瓦時)外,大工業用戶還面臨著基本電價,即最大需量電價(計價單位為元/千瓦˙月)或最大容量電價(計價單位為元/千伏安˙月),由用戶根據實際選擇對其最有利的計費方式。這一設計與現行的銷售電價體系基本一致。目前已經核定的部分省級電網輸配電價在電價水平上與改革前購銷差價基本相當、略有下降,既保證了輸配電價改革的平衡有序,又向廣大用戶傳遞了改革紅利。

                對未來輸配電價定價辦法的思考

                在看到《辦法》所體現出的輸配電價改革的階段性成果外,還應看到《辦法》的局限性,查找和探討未來《辦法》或需改進的方面。

                首先要注意,《辦法》只用于核定省級電網企業為使用其經營范圍內共用網絡的用戶提供輸配電服務的價格。在省級共用網絡之外,區域電網、跨省跨區電網的輸電電價由國家另行核定,地方電網輸配電價、增量配電網的配電電價定價辦法將另行制定。

                針對省級電網輸配電價,當前《辦法》的局限性主要體現在原則性與實操性之間的矛盾、科學性與簡易性之間的權衡、公平性與公益性之間的妥協三個方面。

                原則性與實操性之間的矛盾

                原則性與實操性之間的矛盾,是指《辦法》中部分舉措實為原則性表述,如何實際操作、如何確保落實仍存不詳之處。

                例如,《辦法》在監管周期新增準許成本的折舊費計算中提出,新增輸配電固定資產投資額“根據固定資產投資增長應與規劃電量增長、負荷增長、供電可靠性相匹配的原則統籌核定”,新增投資計入固定資產比率“原則上考慮今后經濟發展需求、輸配電線路設備投資進度及實際利用效率等因素統籌核定”。首先要明確,電量增長、負荷增長等因素是電力規劃的基礎前提,是電力投資的先決條件。而電網的規劃與投資是多種因素共同影響、多方力量相互博弈的結果,“統籌核定”過于籠統,標準模糊、透明度低。部分電力市場化改革先行國家將電網投資的決策過程量化為簡明清晰的成本—效益分析,較易理解和接受,透明度高、說服力強,或可借鑒。其次,電網投資具有不可切割性,即通常情況下不能直接建設一條最優傳輸容量的線路,要根據技術規格建設一條高于最優傳輸容量的線路,從而造成線路投運初期利用效率較低。借鑒國外經驗,可考慮適當超前原則,制定線路設備在全壽命周期內不同使用年限下的利用率標準,超過標準則全部計入固定資產,達不到標準則進行相應扣減。

                又如,關于如何確定省級電網共用網絡的輸配電量,《辦法》指出要“參考歷史電量增長情況以及有權限的省級政府主管部門根據電力投資增長和電力供需情況預測的電量增長情況等因素核定?!薄掇k法》還指出,“監管周期內電網企業新增投資、電量變化較大的,應在監管周期內對各年準許收入和輸配電價進行平滑處理。情況特殊的,可在下一個監管周期平滑處理?!贝颂幮枥眄樀氖?,在準許收入已經核定的情況下,輸配電價事實上由預測的輸配電量決定;在輸配電價已經核定的情況下,電網企業的輸配收入事實上由實際的輸配電量決定。而預測往往與實際存在偏差,在實際輸配電量低于預測值的情況下,輸配收入會低于準許收入,不利于電力工業的可持續發展。鑒于此,及時調整準許收入與輸配電價、保障平衡賬戶高效運行至關重要,量化定義“監管周期內電量變化較大”、細化明確如何“平滑處理”,都要求盡快發布輸配收入年度評估與平衡賬戶調整的具體實施辦法與規則。

                此外,《辦法》在計算分電壓等級輸配電價中指出,“將準許收入按資產價值、峰荷責任、輸配電量、用電戶數等因素分配至各電壓等級”?!掇k法》還指出,未執行兩部制電價的用戶“可根據自身用電情況自主選擇執行兩部制輸配電價或單一電量制輸配電價”,“有條件的地區,可以探索結合負荷率等因素制定輸配電價套餐,由電力用戶選擇執行”。需注意的是,考慮峰荷責任是準許收入在“電力”維度上的分配,考慮輸配電量是準許收入在“電量”維度上的分配,在計算輸配電價時必須回答準許收入如何在“電力”與“電量”之間分配的問題。從歐盟平均情況看,63%的輸電收入從“電量”維度獲得,37%的輸電收入從“電力”維度獲得,不同國家的實踐經驗值得學習借鑒。要特別強調的是,籠統地將電力、電量、用戶數、負荷率等影響因素進行羅列并不能提高《辦法》的透明度,如何依據影響因素計算輸配電價的具體辦法需盡早詳細公布。

                總而言之,《辦法》中仍存在較多的“統籌核定”,沒能更好地落實其應遵循的“最大限度減少自由裁量權”原則。原則性方向必須明確,但實操性舉措仍需細化。對比國外實際,輸配電價的詳細計算辦法仍需繼續完善、盡早公開,輸配電價的獨立、可重復計算或為檢驗能否“通過科學、規范、透明的制度形成合理的輸配電價”的重要標準。

                科學性與簡易性之間的權衡

                輸配電價的科學性是指輸配電價在確保電網企業回收合理成本、獲得監管收益之外,還應以科學準確、反映成本的價格信號,引導用戶經濟高效地使用輸配電網。輸配電價的簡易性是指輸配電價應簡潔明了,既要便于用戶的理解和接納,又要便于價格的制定與監管。但需注意的是,科學性不可避免地提高定價方法的復雜性,因此輸配電價定價辦法必須在科學性與簡易性之間作出權衡??上У氖?,當前《辦法》從確保價格平穩、便于政府監管的角度出發,過多地向簡易性傾斜,科學性顯得不足。

                首先,用戶類別夠不夠?在用戶分類上,《辦法》“以現行銷售電價分類為基礎,原則上分為大工業用電、一般商業及其他用電、居民用電和農業用電類別?!敝档每隙?,《辦法》延續了近年來銷售電價要簡化類別的思路,但銷售電價如何分類并非輸配業務應當思考的問題,售電放開背景下銷售電價必將更加復雜,輸配電價要從輸配業務的實際來思考用戶分類。從輸配業務角度看,為同一類別下不同用戶提供輸配服務的成本顯然是不一樣的,例如大工業里的鋼鐵廠與汽水廠,一般商業及其他用電里的商場與醫院,居民用電和農業用電里的大型社區中的城市居民與分布散落的農村居民。對比國外實際,輸電電價的分類一般較為簡單,但配電電價的分類有走向復雜的趨勢,在我國輸配電價中統一簡化用戶類別的做法有待商榷。

                其次,發電要不要交錢?《辦法》指出,“通過輸配電價回收的準許收入,是指通過核定省級電網輸配電價向所有使用共用網絡的電力用戶回收的準許成本?!毙枰赋龅氖?,電能由發電廠生產,通過電網傳輸分配,才最終到達終端用戶,共用網絡的使用者除電力用戶外,還應有發電企業。借鑒國外經驗,英國、法國、葡萄牙、西班牙、奧地利、比利時、丹麥、瑞典、挪威、芬蘭、愛爾蘭、北愛爾蘭等國家均向發電廠征收輸電電價。雖然這些費用最終還是傳導給了終端用戶,但通過此舉可影響發電企業的投資行為,促使其考慮電網結構與用戶分布選擇合理的位置布局,推動現有電網使用效率的提高,促進電源投資與電網投資的協調統一。

                再次,成本考慮了什么?《辦法》在成本監審中的準許成本包括折舊費與運行維護費,其中折舊費主要是回收投資成本;運行維護費主要是回收運行成本,包括材料費、修理費等。需要注意的是,電力系統運行除了線路設備的運行之外,電力系統的運行、電力市場的運行,輸配電網運營者在維持電力電量平衡、消除系統傳輸阻塞、使用輔助服務提供黑啟動、無功電壓控制等方面的運行成本也應考慮。當然,在電力市場體系不完善的當下,將所有輸配服務打包在單一的輸配電價中只是短期狀態。在英國、澳大利亞、瑞士、比利時等電力市場化改革先行國家,輸配電服務的基礎設施費用、系統服務費用分開征收,值得借鑒。當系統運行、市場運行等方面的輸配成本也能夠經濟高效地在發電企業、電力用戶中分配時,其使用輸配電網的行為將被引導向更科學合理的方向,輸配電網的使用效率將進一步提高。

                總體上講,我國當前的輸配電價改革較多地關注了如何加強對電網企業的成本收益管制,而對如何設計科學準確、反映成本、引導行為的輸配電價還缺乏廣泛的關注和深入的探討。綜合國外實際,輸配電價的設計還需考慮區分并網位置(引導電源—電網—用戶均衡布局)、區分使用時間(分季節、分工作日周末、分峰谷提高實時使用效率)、區分設備利用率(引導用戶在容量富裕地區并網)、區分用戶負荷率(體現用戶負荷特性)、區分電廠發電技術(體現常規電廠、新能源電廠對電網投資的不同需求)等,電力市場化改革先行國家的實踐經驗仍需深入學習?!掇k法》在其遵循原則中明確提出,“通過科學、合理、有效的價格信號,引導電網企業的經營行為和用戶的用電行為”,這方面還有很長的路要走,既需要政府、企業與學界積極交流、力求共識,也需要政府治理能力與監管能力不斷提高。

                公平性與公益性之間的妥協

                輸配電價公平性的核心是反映成本,即電網用戶對輸配電網的投資與運行產生多少影響,就支付多少輸配電費。從銷售電價的公益性延續而來,輸配電價公益性的核心是可負擔,即電價水平要充分考慮工商業用戶、居民用戶的負擔能力。當前電價體系中,公平性與公益性似乎站在了對立面,為其提供電力服務成本較低的用戶面臨著較高的電力價格,而為其提供電力服務成本較高的用戶卻面臨著較低的電力價格。正在進行的輸配電價改革,是否也是犧牲公平性向公益性妥協?不?!掇k法》清楚地展示了輸配電價改革為公平性所作的不懈努力,但對公益性的不妥協還需更加徹底。

                《辦法》在遵循原則中提出“使不同電壓等級和不同類別用戶的輸配電價合理反映輸配電成本,以盡可能低的價格為用戶提供優質的輸配電服務”。顯而易見,當前輸配電價改革在實現公平性的同時,以最大可能實現輸配電價的可負擔??上驳氖?,目前已經公布的省級電網輸配電價中,高電壓等級用戶所面臨的價格已大幅低于低電壓等級用戶所面臨的價格,這是電力價格在公平性上的巨大進步。

                在計算分用戶類別輸配電價中,《辦法》指出“以分電壓等級輸配電價為基礎,綜合考慮政策性交叉補貼、用戶負荷特性、與現行銷售電價水平基本銜接等因素統籌核定?!敝档每隙?,區分用戶負荷特性進行分類別輸配電價設計是反映成本、體現公平性的重要舉措,但如何將用戶負荷特性科學地內置于輸配電價的計算過程而非“統籌核定”仍需深入探索,畢竟大部分電力市場化改革先行國家仍未解決此問題。需特別注意的是,考慮政策性交叉補貼、與現行銷售電價水平基本銜接容易造成資源配置扭曲、社會凈福利損失,可輕而易舉對沖掉輸配電價改革在反映成本方面所作的努力,必須慎重。

                對于政策性交叉補貼,要看到經過數十年經濟社會的高速發展,我國工商業用戶與居民用戶的電價可負擔能力已發生顛覆性變化。一方面,工商業用戶的電價可負擔能力明顯降低,所面臨電力價格的高低已成為部分用戶是否盈利、能否生存的決定因素。要實現保增長促發展目標,工商業電價中交叉補貼等不合理因素理應去除。另一方面,居民用戶的電價可負擔能力大幅提高,與連續多年較快增長的可支配收入相對應的是增長極為緩慢的居民電力價格。另外,生活困難群眾的保障職責應由政府承擔,以增強電力價格/輸配電價的經濟屬性,削減電網企業所擔負的政府職能。值得慶幸,《辦法》提出“在輸配電價改革初期,暫按合理輸配電價與實際輸配電價之差計算政策性交叉補貼總額。具備條件的地區,可進一步測算更加準確合理的分電壓等級、分用戶類別政策性交叉補貼?!苯徊嫜a貼已經要求準確合理計算,后續通過改革減少補貼、逐步解決或可實現,政府以明補方式進行補貼分配或可期待。

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